6. Универсализъм

Характерно за една добра система от правила, било то софтуерна програма или законодателството на една държава, е, че правилата в нея са универсални и достатъчно обобщени − подобно на закона на Нютон за универсалната гравитация, който с една проста формула описва и падането на ябълката на земята, и движението на планетите около слънцето. Една система от универсални правила е кратка и разбираема, с широко приложение, устойчива във времето, лесна за поддържане и лесна за надграждане.

Ръководният принцип при дизайна на системи от правила е известен като „Не се повтаряй“ (do not repeat yourself – DRY)¹. Той означава, че в тях не бива да се повтарят стойности, правила, алгоритми и т.н. – най-общо казано, логика. Повторението на логика за всеки отделен частен случай на даден проблем означава, че когато се наложи нейното актуализиране, ще са необходими множество редакции. Освен това при всеки следващ нововъзникнал частен случай системата от правила ще трябва да бъде допълвана. Всичко това увеличава риска от грешки и несъответствия. Най-важното е, че когато проблемите се решават на парче, а не обобщено, решенията не са качествени.

Достатъчен е дори бегъл поглед върху който и да е закон, за да разберете дали принципът „Не се повтаряй“ е спазен в него и съответно дали законът е добър. Забележите ли шаблонни повторения на думи, фрази и текстове или изреждане на частни случаи, може да сте сигурни, че законът не работи добре. Не е небходимо да сте специалисти в съответната правна материя.

Интересното е, че спазването на този принцип обикновено се проявява на всяко ниво – от отделни алинеи до цялостното законодателство на една държава.

Да вземем за пример новоприетия у нас Закон за противодействие на корупцията. Още в началото му, в чл. 6 ал. 1, забелязваме изреждане на частни случаи – това са лицата, заемащи висши публични длъжности по смисъла на закона:

1. президентът и вицепрезидентът;

…

7. омбудсманът и заместник-омбудсманът;

…

15. председателят и членовете на Комисията за енергийно и водно регулиране;

…

21. директорът, заместник-директорите и главният секретар на Агенция „Митници“…

и т.н.

Списъкът е закръглен на 50 точки. И на дете ще му стане ясно, че няма как такъв произволен списък да обхване всички сегашни и бъдещи висши публични длъжности в страната. Той не може да замести едно по-обобщено определение за понятието висша публична длъжност. Само тази алинея е достатъчна, за да ни увери в лошия дизайн на закона, и че следователно той няма да работи добре. Не е необходимо да го анализираме повече.

Пример за неуниверсалност на макрониво са пръснатите из седем-осем закона най-разнообразни методи на избиране и назначаване на членовете и управителите на независимите държавни органи – комисиите (за енергийно и водно регулиране, за защита от конкуренцията и т.н.), БНБ и др. Изниква въпросът кой от тях е правилният по отношение на основната им цел – да се гарантира независимостта, както и моралните и професионалните качества на назначените управници?

Законите са универсални, когато третират еднакво всички в тяхната юрисдикция и във времето. Обобщени са, когато решават широк клас от проблеми, а не само отделни, частни случаи.

Ако тези принципи се спазваха, в осигурителния ни кодекс нямаше да има над 60 различни схеми на пенсиониране за различни групи от населението според тяхната месторабота, професия, рождена дата, пол и т.н. Нямаше домакинства с доход от 500 лв. на човек да получават семейни помощи, а тези с една стотинка по-висок доход да не получават нищо. Нямаше работещите родители да получават един вид подпомагане при раждане на дете, студентите друг, а току-що завършилите без стаж – нищо. Нямаше най-големите и важни общински дружества, като Център за градска мобилност и Топлофикация в София, да остават извън Закона за достъп до обществена информация.

Универсалността на законите създава общи ценности сред населението. Общите ценности пораждат доверие, взаимно уважение и много други положителни морални черти. Разбира се, хората имат специфични нужди и проблеми, които не могат да бъдат решени универсално с национални закони. Ето защо са необходими останалите демократични принципи, като местно самоуправление, пазарна икономика и т.н. Местното самоуправление дава възможност на отделните области, общини, населени места и квартали да въвеждат универсални за собствената си територия правила. Пазарната икономика позволява на хора и фирми да си сътрудничат по собствени правила. Правата на човека гарантират свободата на всеки да живее според собствената си ценностна система.

Върху универсални или добре обобщени правила се гради много по-лесно. Да вземем за пример пътната инфраструктура. В Лос Анджелис почти всички светофарни кръстовища са от един тип. Улиците имат средно платно за ляв завой. Десният завой на червено е разрешен по подразбиране. Тази унифицираност позволява лесно да се интегрират системи за оптимизиране на трафика. В този калифорнийски град вече функционира трето поколение такава система. В България, където всяко кръстовище е уникално, ефективното, автоматизирано управление на трафика ми се струва почти невъзможно.

В бившите социалистически режими в Източна Европа, които съществуват в периода 1944 – 1989 г., липсата на универсални правила е доведена до крайност. В тях законите третират различно жени и мъже, селяни и граждани, интелектуалци и работници, комунисти и безпартийни, столичани и провинциалисти, семейни и несемейни и т.н. Даже вместо Ден на бащата и Ден на майката се празнува единствено Ден на жената – 8 март. Не само че законите не са еднакви за всички, но и голяма част от живота на хората е управляван чрез административен произвол. Още Монтескьо забелязва, че деспотичните правителства се характеризират с много прости закони. Така властимащите разполагат с максимални възможности за своеволие. Ето защо след краха на комунизма в Източна Европа през 90-те години на XX в. настъпва период на анархия. Старите елементарни тоталитарни закони не са в състояние да обхванат разнообразието на една пазарна икономика, а вече го няма контролиращия всичко комунистически административен апарат. Подобно е било положението и в Османската империя. Уви, повечето страни от Източна Европа все още не са преодолели съвсем тази липса на универсални правила.

Върховенството на закона (в най-общия смисъл никой да не е над закона) и универсализмът (законът да е еднакъв за всички) са неразривно свързани. Неуниверсалните закони налагат пропуските в тях да се разрешават административно, от бюрократи, което води до произвол. Освен това, когато правилата не са еднакви за всички, хората винаги ще търсят възможност да се прехвърлят в по-удобната за тях категория чрез корупция или връзки, като така се поставят над закона.

Универсални, обобщени правила се създават чрез консенсус, който трябва да се налага от политическото устройство. Конкретен пример за това как не бива да се пишат закони е дефиницията на престъплението „вземане на подкуп“ в нашия Наказателен кодекс:

Подкуп

Чл. 301. (1) (Изм. − ДВ, бр. 51 от 2000 г., изм. − ДВ, бр. 92 от 2002 г.) Длъжностно лице, което поиска или приеме дар или каквато и да е облага, която не му се следва, или приеме предложение или обещание за дар или облага, за да извърши или да не извърши действие по служба или загдето е извършило или не е извършило такова действие, се наказва за подкуп с лишаване от свобода до шест години и глоба до пет хиляди лева.

(2) (Изм. − ДВ, бр. 51 от 2000 г., изм. − ДВ, бр. 92 от 2002 г.) Ако длъжностното лице е извършило някое от деянията по ал. 1, за да наруши или загдето е нарушило службата си, когато това нарушение не съставлява престъпление, наказанието е лишаване от свобода до осем години и глоба до десет хиляди лева.

(3) (Изм. − ДВ, бр. 95 от 1975 г., изм. − ДВ, бр. 51 от 2000 г., изм. − ДВ, бр. 92 от 2002 г.) Ако длъжностното лице е извършило някое от деянията по ал. 1, за да извърши или загдето е извършило друго престъпление във връзка със службата, наказанието е лишаване от свобода до десет години и глоба до петнадесет хиляди лева.

(4) (Изм. − ДВ, бр. 89 от 1986 г., изм. − ДВ, бр. 75 от 2006 г., в сила от 13.10.2006 г.) В случаите по предходните алинеи съдът постановява и лишаване от право по чл. 37, ал. 1, точки 6 и 7.

(5) (Нова − ДВ, бр. 92 от 2002 г.) Наказанието по ал. 1 се налага и на чуждо длъжностно лице, което поиска или приеме подкуп или приеме предложение или обещание за подкуп.

Чл. 302. За подкуп, извършен:

1. (доп. − ДВ, бр. 92 от 2002 г., доп. − ДВ, бр. 26 от 2010 г.) от лице, което заема отговорно служебно положение, включително съдия, съдебен заседател, прокурор или следовател, или от полицейски орган, или от разследващ полицай;

2. чрез изнудване посредством злоупотреба със служебното положение;

3. (изм. − ДВ, бр. 28 от 1982 г., в сила от 01.07.1982 г.) повторно и

4. в големи размери, наказанието е:

а) (доп. − ДВ, бр. 89 от 1986 г., изм. − ДВ, бр. 51 от 2000 г., доп. − ДВ, бр. 92 от 2002 г., изм. − ДВ, бр. 75 от 2006 г., в сила от 13.10.2006 г.) в случаите на чл. 301, ал. 1 и 2 − лишаване от свобода от три до десет години, глоба до двадесет хиляди лева и лишаване от права по чл. 37, ал. 1, точки 6 и 7;

б) (изм. − ДВ, бр. 89 от 1986 г., доп. − ДВ, бр. 92 от 2002 г., изм. − ДВ, бр. 75 от 2006 г., в сила от 13.10.2006 г.) в случаите на чл. 301, ал. 3 − лишаване от свобода от три до петнадесет години, глоба до двадесет и пет хиляди лева и конфискация до една втора от имуществото на виновния, като съдът постановява и лишаване от право по чл. 37, ал. 1, точки 6 и 7.

Чл. 302а. (Нов − ДВ, бр. 89 от 1986 г., доп. − ДВ, бр. 92 от 2002 г., изм. − ДВ, бр. 75 от 2006 г., в сила от 13.10.2006 г.) За подкуп в особено големи размери, представляващ особено тежък случай, наказанието е лишаване от свобода от десет до тридесет години, глоба до тридесет хиляди лева, конфискация на цялото или на част от имуществото на виновния и лишаване от права по чл. 37, ал. 1, точки 6 и 7.

Прави ли ви впечатление нечетивността на текста? А че само за десет години, от 2000 г. до 2010 г., е променян четири пъти на седемнайсет места? Забелязвате ли шестте кодирания на граници на глоби? Границата от 5000 лв. в чл. 301, ал. 1 по-горе не е променяна от 2002 г. От тогава до сега тя е олекнала почти пет пъти, колкото се е увеличила номинално средната заплата за същия период – от 260 лв. до 1200 лв. Оказва се, че целият кодекс съдържа общо 416 подобни фиксирани суми! На какво ли би заприличал законът, ако страната влезе в еврозоната?

При по-внимателен прочит ще откриете също, че към основния състав на престъплението в чл. 301, ал. 1 са изброени няколко утежнени варианта със завишени наказания, като вземане на подкуп от лице, заемащо отговорно служебно положение (чл. 302), и вземане на подкуп в особено големи размери (чл. 302а). Пак имаме изреждане на варианти. Тези утежняващи вината обстоятелства обаче са характерни и за други подобни корупционни престъпления – даване на подкуп, търговия с влияние, купуване на влияние и злоупотреба със служба. Това означава, че те трябва да се изреждат отделно за всеки вид корупционно престъпление. Разбира се, това на практика не се получава и например при търговия с влияние (чл. 304б) изобщо липсват утежняващи вината обстоятелства!

Нека оставим по-традиционно правните проблеми, като прекалено тесните състави на престъпленията и несъразмерността на наказанията, за раздела „Свобода от корупция“ в главата „Икономическа свобода“. Дори този кратък анализ на само една страница от закона е достатъчно показателен.

Може би си мислите, че тя е някакво изключение, че не е възможно такъв основен закон като Наказателния кодекс да е с толкова ниско качество. Уви, налага се да ви разочаровам. От десетките български закони, които съм чел, не съм открил нито един, който дори да прави опит да бъде универсален. Решаването на проблеми на парче е нормата.

Или може би смятате, че този подход е неизбежен в правото, че така е навсякъде по света. Уви, и това не е така. Ето как само с няколко реда на едно място е решен проблемът с глобите в швейцарския и в румънския наказателен кодекс така, че да не се налага вписване на конкретни суми във всеки член и всяка алинея. Използва се т.нар. система глободни (fine-days)²:

Чл. 61. Определяне размера на глобата

(2) Размерът на глобата се определя в системата от глободни. Сумата за един глободен варира от 10 RON³ до 500 RON и ще бъде умножена по броя на глободните, който варира от 30 до 400.

Съдията определя конкретна сума за един глободен според финансовите възможности на осъдения, а броя глободни − според тежестта на престъплението:

(4) Специалните прагове за глободните варират:

а) от 60 до 180 глободни, когато законът предвижда само санкция с глоба за това престъпление;

б) от 120 до 240 глободни, когато законът предвижда наказание с глоба, алтернативно на лишаване от свобода за срок не по-дълъг от 2 години;

….

По този начин при необходимост от актуализация на лимитите за глобите е достатъчно да се промени само една алинея в целия закон! Същевременно се гарантира съответствие между тежестта на престъплението от една страна, и от друга – тази на наказанието за различните видове престъпления и финансовите възможности на извършителите.

В тези кодекси, за разлика от нашия, не се изреждат всички възможни комбинации между вид престъпление и утежняващи вината обстоятелства. Просто се обобщава на едно място, че за всички корупционни престъпления, при наличие на утежняващи обстоятелства, като участие на лице на отговорна длъжност, посочените граници на наказанията се завишават с 1/3.

Ако понякога ви се струва, че живеете в лошо написана програма, то е защото в известен смисъл е точно така.

Лошата законодателна техника в България разрушава правото. Ето защо според мен в оценката на въздействието на всеки закон би трябвало да се включи и оценка на неговата универсалност.

Създаването на универсални решения изисква въображение и поемане на отговорност.