8. Прозрачност

Народно управление без общодостъпна информация или средства за придобиването ѝ не е нищо повече от пролог към фарс или трагедия, или може би и двете.

Джеймс Мaдисън

Нобеловата награда за икономика през 2001 г. е присъдена на Джордж Акерлоф, Майкъл Спенс и Джоузеф Стиглиц. Те я получават за изследванията си на пазари с асиметричност на информацията, с която разполагат продавачите и купувачите относно търгуваната стока. Такава непрозрачност води до бърз спад в средното качество на предлаганите стоки и до свиване на пазара, бил той на стоки или на политици и политики.

Класическият пример е нерегулиран пазар на автомобили на старо, при който е естествено продавачите да разполагат с по-точна информация от купувачите относно състоянието на конкретните автомобили. Клиентите имат само обща представа за средното качество на пазара от предишен опит и от коментари на приятели и познати. Те няма как да са сигурни дали продаваният автомобил няма скрити дефекти, каквото и да твърди отсрещната страна. Ето защо цената, която са склонни да платят, съответства на средностатистическото качество за пазара. Като цяло тази цена не устройва продавачите на добре поддържани автомобили и те се оттеглят, с което средното качество на предлаганите автомобили пада.

Същевременно липсата на прозрачност води до морален риск и привлича недобросъвестни играчи, предлагащи коли със сериозни скрити дефекти. Това води до допълнителен спад на качеството, който бързо се усеща от купувачите. Те намаляват офертните си цени и така изтласкват извън пазара още повече автомобили с добро качество. Получава се порочна спирала, като крайният резултат е свит пазар с преобладаващи в него „лимони“ – нискокачествени коли и недобросъвестни търговци. Всеки, който е купувал автомобил на старо в България, знае за какво става въпрос – преобладават прекупвачите, а почти всички автомобили са с превъртени километражи и скрити дефекти. Затова много хора предпочитат да купят от приятели и познати.

Как се коригират такива пазари? Като се намали асимет­ричността на информацията, или с други думи, се увеличи прозрачността относно качеството на предлаганата стока. Например в САЩ през 1972 г. превъртането на километража става углавно престъпление. Допълнително се създава национална база данни с показанията на километража при всяка покупко-продажба. Тези и още няколко мерки правят основния индикатор за качеството на един употребяван автомобил – пробега му – надежден.

Механизмът на репутацията, използван в онлайн пазарите, е друг метод за увеличаване на прозрачността и ограничаване на недобросъвестното поведение както на продавачите, така и на купувачите. Рейтингите на продукта, търговеца и клиента намаляват риска в сделката.

Прозрачност в политиката

Проблемът с асиметричността на информацията важи и за политическия пазар. В него продавачите са отделните политици и партиите, които продават себе си и своите политики на гласоподавателите. България страда от недостатъчна прозрачност в политиката. Хората дори не знаят имената на повечето си народни представители и общински съветници, което се дължи основно на дизайна на избирателната ни система. Политиците укриват имущество и финансови зависимости чрез подставени лица и офшорки. Комисията по досиетата публикува връзките на кандидатите за общинските съветници с бившата Държавна сигурност чак след като изборите са преминали. Повечето медии, особено онлайн и печатните, обслужват властимащите и служат предимно за манипулиране на обществото. Прякото законодателство почти не функционира, а един законопроект е нещо много по-прозрачно от един политик. Първият е написан черно на бяло и лесно може да бъде анализиран, но няма как да четем мислите на политика. Той може да обещава едно, а да крои съвсем друго. Съвсем логично наблюдаваме все по-голям процент неморални и некадърни политици – „лимони“.

Прозрачност на държавната администрация

Наскоро попитах едно холандско семейство на почивка в Гърция защо според тях в страната им има сравнително малко корупция и политиците не се възползват толкова от населението. Първото, което ми отговориха, беше, че всичко се прави открито, а ако някой се опита да скрие нещо, друг (мъжът размаха шеговито пръст) го смъмря.

Както още Джеймс Мадисън е казал, достъпът до обществена информация е жизненоважен за демокрацията и вече се счита за основно гражданско право. Той помага на хората да упражняват останалите си права и да контролират властта.

Българският Закон за достъп до обществена информация, приет през 2000 г., урежда кои институции са длъжни да предоставят или активно да публикуват информация, какви данни подлежат на тези правила, по какви причини може да се откаже достъп, какви са възможностите за обжалване и т.н. Последните приети промени в него от 2015 и 2016 г. премахват много от пропуските. Стандартизират и облекчават методите за достъп по електронен път, задължават публикуването на всяка информация, поискана три пъти, постановяват липсата на становище от попитано трето лице да се счита не за основание за отказ, а за мълчаливо съгласие, и др. В уебсайта на всяка задължена по закона организация трябва да е описана процедурата за подаване на заявление за достъп до информация.

Оказва се обаче, че и този закон не дава достатъчно обобщено определение на задължените по него субекти, а се задоволява с изреждането на 16 частни случая:

• юридически лица, обект на управленски контрол от възложители на обществени поръчки;
• музеи, чиято дейност се финансира от общински бюджети;
• болници, чиито приходи се финансират над 50% от здравната каса;

  и т.н.

При това сложно изреждане на варианти няма как някои да не бъдат пропуснати. Така общинските дружества като Центъра за градска мобилност на София (ЦГМ), Топлофикация и др. с огромно влияние върху живота на хората остават извън закона. Оказва се, че общинските съвети, които упражняват управленски контрол над тях, не са възложители на обществени поръчки − такива са кметовете!

Не изглежда особено трудно да се формулира едно по-обобщено определение на задължените по закона:

Органите на държавата и на местното самоуправление, техните звена и публичноправните субекти, както и юридическите лица, които те пряко или косвено, напълно или предимно финансират или които са обект на техен управленски контрол.

Неотдавна разписах десетина мерки за оптимизиране на кратковременното платено паркиране в София така, че да се намали процентът на сложени скоби за неволни нарушения. В системата имаше множество пропуски. Например: слагат ви скоба, ако изпратите по погрешка SMS за по-скъпата синя зона вместо за зелената, където сте паркирали. За аргументирането на мерките ми трябваха някои данни и статистики. Реших да изпробвам Закона за достъп до обществена информация и пратих заявка към общината. Тя ми отговори, че трябва да се обърна към Центъра за градска мобилност, а той – че не е задължен по закона.

Въпреки че вече има съдебна практика, задължаваща подобни общински дружества да предоставят информация, те продължават да я отказват на гражданите и дори обжалват решенията на съда на втора инстанция¹.

Един от двигателите за повече прозрачност в България е неправителствената фондация „Програма достъп до информация“. Освен че изготвя ежегодни проучвания и препоръки за промени в законодателството, тя издава и актуален наръчник „Как да получим достъп до информация?“. Нейните адвокати помагат в обжалването на откази за достъп до информация и имат стотици спечелени дела. Мониторингът и обученията, които фондацията провежда от години, оказват положително влияние върху спазването на закона от страна на държавните органи.

Неотдавнашен пример за победа в борбата за повече проз­рачност е и спечеленото през 2015 г. дело за отмяна на няколко постановления на правителството на Орешарски за разпределяне на 300 млн. лв. към определени общини, приети, без да бъдат публикувани за обществено обсъждане.

Уви, достъпът до неудобна информация твърде често бива блокиран неправомерно или чрез експлоатиране на пропуските в закона. След фалита на Корпоративна търговска банка през 2014 г. БНБ многократно отказва под различен претекст достъпа на журналисти и на вложители до данни, например за съдържанието на доклада на квесторите и на одитите. Тези откази затвърждават мнението в обществото, че БНБ действа поръчково, и към 2015 г. едва 9% от българите ѝ имат доверие².

Според доклада на фондация „Програма достъп до информация“ към 2018 г. все още много от централните и местните органи на властта нарушават закона, като не публикуват важна финансова информация³.

• 49% не публикуват годишните си бюджети, включително НАП и Агенция „Митници“ (все пак има подобрение спрямо 57% през 2016 г.);
• 79% не публикуват годишните си отчети;
• 35% от общините не публикуват проектобюджетите си за обществено обсъждане;
• 70% не публикуват плащанията си по договори за обществени поръчки.

Комично, 78% от институциите публикуват своите програми и стратегии за развитие, но едва 21% правят същото с отчетите си. Като цяло по-назад в изпълнението на закона са второстепенните разпоредители с бюджетни средства – областните управи, териториалните звена и някои агенции.

Контрастно е положението в България с това в САЩ, където всички отдели и агенции на федералното правителство публикуват в реално време своите разходи на общ сайт – www.usaspending.gov.

Доколкото има прогрес в прозрачността на българската администрация, той е резултат от европейски директиви и натиск на неправителствени организации, а не от инициативата на управляващите. Това потвърждава, че устоите на демокрацията ни са слаби.

Прозрачност на данъчното облагане

Едно от първите неща, които правят впечатление на човек, идващ в България отвън, е колко непрозрачно е данъчното облагане. Когато говорят за заплатата си, повечето от работещите на трудов договор имат предвид нетната сума − тази, която получават след автоматично удържаните данъци и осигуровки. Мнозина дори не знаят колко е брутната, камо ли бюджетната им заплата. Последната е пълното им възнаграждение, което включва и осигуровките за сметка на работодателя⁴. На касовата бележка в магазина не се изписва платеният данък добавена стойност (ДДС). Едно е част от хората да са запознати на теория, че пазаруването им се облага с 20% ДДС, друго е всички, когато плащат сметка от 60 лв. в супермаркета, всеки път да виждат, че дават 10 лв. данък на държавата. Подобно е положението с акцизите. Когато човек зарежда гориво на бензиностанция, той не разбира, че плаща акцизен данък, ДДС върху акциза, ДДС върху горивото и на всичко отгоре и за биодобавка. Общо около половината от крайната цена са данъци.

Българите със сигурност си спомнят какъв силен шум се вдигна, когато правителството повиши цената на винетката за 2016 г. с 30 лв., въпреки че увеличението е само 0,2% от средния годишен доход на домакинство. Разбиваха се стъкла и се крадяха винетки. Даже неправителствена организация се активизира и осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството за неправомерното приемане на решението. Ответната реакция на обществото беше толкова силна, защото винетката представлява прозрачнa такса. Ако вместо цената на винетките бяха вдигнали акциза на горивата, едва ли щеше да има подобно обществено негодувание. Осигуровките бяха вдигнати на два пъти с по 1% през 2017 и 2018 г., без никой да каже гък.

Ескалирането на напрежението между американските колонии и британското правителство, довело до Американската революция, започва с бунтове срещу пряк, прозрачен данък – първия, който британският парламент се опитва да наложи на колониите. Става дума за т.нар. данък печат от 1765 г., който трябва да се плаща за всички хартиени документи. Колонистите му се противопоставят, като твърдят, че само избраните от тях колониални парламенти могат да ги облагат с данъци, че данъчно облагане без представителство е несправедливо и противоконституционно. През 1766 г. британският парламент е принуден да отмени закона, но само година по-късно отново облага колониите този път чрез мита. Фитилът на съпротивата обаче вече е запален. Въпросите на данъчното облагане и представителството, повдигнати от Закона за печатите, толкова влошават отношенията с колониите, че десетилетие по-късно те се вдигат на въоръжено въстание⁵.

Другият аспект на прозрачността е в харченето на средствата от данъците. Акцизът върху горивата би трябвало да отива основно за пътна инфраструктура и борба със замърсяването на въздуха и последиците от него, и то в предварително определено съотношение. Акцизът върху цигарите – да се инвестира само в здравеопазването и в борбата с тютюнопушенето. Има места по света, където данъците се харчат точно така. През 2012 г. калифорнийците гласуват на референдум временното увеличение (за четири години) на данъка върху продажбите с ¼ процента (от 7,25% на 7,5%) с цел да се подпомогнат училищата и местните колежи. Приходите от увеличението се разпределят в съотношение 89% за училищата и 11% за колежите⁶. Тази прозрачност и автоматичност и в събирането, и в харченето на данъците е част от върховенството на закона – разпределението на събраните средства не зависи от приумиците на едно или друго правителство.

Непрозрачното събиране на данъци води до непрозрачното им харчене. Двете стимулират и прикриват редица порочни явления в обществото като неравенство, картелни споразумения, клиентелизъм, корупция и др.

Косвените данъци − осигуровки, ДДС и акцизи, имат свойс­твото да увеличават неравенството в обществото, защото по ред причини натоварват повече хората с по-ниски доходи. Почти невъзможно е този им ефект да се компенсира изцяло с прогресивни преки данъци, затова много държави прибягват до социални трансфери. Но и това не е достатъчно и се налага тези трансфери да бъдат все по-неуниверсални (само за определени групи хора), което още повече изкривява и затормозява икономиката. Освен това по-ниската прозрачност на косвените данъци улес­нява увеличаването им. Така ДДС в Европа отначало е бил въведен на нива от 10 – 13%, а няколко десетилетия по-късно вече е 20 – 27%. Пенсионните осигуровки в САЩ са се увеличили два и половина пъти от 1965 г. досега, при все че са едни от ниските в света. Както може да се очаква, България е рекордьор и по размера на косвените си данъци – 63% от приходите в бюджета или 25% от БВП! При това дори нямаме прогресивни преки данъци за компенсация. Имаме само изключително неуниверсални социални трансфери. Е, за учудване ли е тогава, че сме на предпоследно място по неравенство в Европа, само пред Турция?

Много хора предлагат като мерки срещу неравенството увеличаване на данъците върху богатите и повече социални трансфери. Това обаче не само че не лекува болестта, а още повече я влошава.

Допълнително за неравенството – в главата „Справедливо данъчно облагане“.

Картели

Включването на акцизния данък и ДДС-то в цената на стоката я увеличава значително и прави разликата между цените на отделни производители/търговци да изглежда относително по-малка и незабележима. Например разликата между 0,70 лв. и 0,90 лв. на литър гориво прави повече впечатление, отколкото разликата между 1,70 лв. и 1,90 лв⁷. Това улеснява формирането на картели.

Клиентелизъм

Когато данъците се събират непрозрачно, тогава правителството няма стимул да се отчита как точно ги харчи, а изкушението за политиците да раздават привилегии на електоратите си, е огромно.

Основен принцип на демокрацията е, че хората трябва да знаят кога, колко и какви данъци плащат и за какво ги плащат (т.е. къде точно отиват събраните суми). След като правителствата в много държави, включително и развити, така старателно прикриват данъчната тежест, може би не бива да виним хората за ответно укриване на данъци. Убеден съм, че второто до голяма степен е следствие на първото.