10. Децентрализация и местно самоуправление

Децентрализираното вземане на решения е фундаментален демократичен принцип. В частност, силното местно самоуправление е характерно за всички развити държави, без значение унитарни или федерални, от Дания до САЩ. Освен че съдейства за по-адекватно и бързо решаване на проблемите по места, то служи и като инкубатор на идеи и политически лидери за национално ниво. Представлява и основно препятствие срещу концентрацията на власт в една държава.

Добър пример за ползите от децентрализираното експериментиране е историята на създаването на Конституцията на САЩ от 1787 г. Послужила като модел за много демократични държави по-късно, тя не е била сътворена от нищо. През предшестващото десетилетие отделните щати в младата конфедерация експериментират интензивно с различни форми на държавно устройство. Вирджиния първа дава пример с добре работещ двукамарен законодателен орган. Пенсилвания пък предоставя почти цялата власт на еднокамарен парламент, но управлението функционира толкова зле, че и еднокамарният парламент, и концентрацията на власт като идеи са дискредитирани¹. В някои щати губернаторът се избира пряко (Ню Йорк), в други от парламента (Пенсилвания). На едно място съдиите се назначават до живот (Вирджиния), другаде за определен период и т.н. Отначало изпълнителната власт е относително слаба заради лошите спомени на американците от своеволията на британските губернатори, а съдебната – недобре дефинирана поради липса на опит. Реалностите на управлението обаче бързо налагат подсилването на тези две власти и изясняването на правомощията им. Джон Адамс², Томас Джеферсън и други публикуват трактати на тема държавно устройство, а в пресата се водят задълбочени дебати. В есето си „Мисли за правителството“ от 1776 г. Адамс пише:

Политиката е науката за общественото щастие – и ползите от обществото зависят изцяло от устройството на неговото управление.

Така само за десет години, след безброй проби и грешки, в отделните щати се налага моделът на силни, разделени, но взаимно контролиращи се двукамарна законодателна, изпълнителна и съдебна власт. Първите две са избирани пряко, а в третата съдиите са назначавани до живот от главата на изпълнителната власт, но с одобрението на законодателната. Върху този относителен консенсус стъпват делегатите на конституционната конвенция на САЩ през 1787 г. Без предварителното експериментиране на щатско ниво те е нямало да разполагат с достатъчно опит, който да обобщят в такъв шедьовър за времето си.

Децентрализацията, както и принципът на индивидуална отговорност заедно с останалите демократични принципи, трябва да присъства не само в държавното устройство, но и в партийната система. В противен случай винаги съществува опасност една централизирана партия да наложи централизирано управление на държавата. Неслучайно швейцарските партии по закон са федерации на кантонални партии. Нито партийната централа, нито общото събрание има власт да изключи даден партиен член. Това може да направи само неговото кантонално звено. Неслучайно също, както споменах вече, в Швеция партийните субсидии се дават пряко на местните партийни структури.

Местното самоуправление се опира на няколко принципа:

• Субсидиарност. Всяка политика се определя и всяка обществена функция се извършва от най-ниското ниво на самоуправление, което е способно да го направи ефективно. Централната власт има само поддържащи функции.
• Народен суверенитет. Органите на управление на всяко териториално ниво черпят авторитета си от народа, като се избират пряко от него, а не се назначават от по-висшестоящи органи. Пряката демокрация на местно ниво работи. Накратко, народът управлява.
• Финансова независимост и обвързаност с местната икономика. За да е мотивирана местната власт да създава добри условия за бизнеса и за повишаване стандарта на живот, приходите ѝ зависят от това. Формират се в максимална степен от данъци върху местния бизнес и гражданите, а не от такси и трансфери от националния бюджет. Местната власт определя размера на местните данъци, налози, такси, цени на услуги и други местни приходи. Държавните субсидии, ако има такива, са предварително заделени за конкретни проекти. Финансовата независимост е допълнителна гаранция, че централната власт няма да влияе прекалено върху местните политики.
• Разделение и баланс между централната и местната власт. Органите на местно самоуправление вземат решенията си независимо от централната власт и поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност със закон. Те имат право да обжалват в съда посегателства върху правата им. Същевременно централната власт може да се намеси, ако местната започне да нарушава правата на гражданите на своята територия.

В спазването на тези принципи България е на светлинни години от повечето развити държави, което ѝ създава редица трудности на местно и национално ниво. Въпреки че още през 1995 г. Народното събрание ратифицира Европейската харта за местно самоуправление и въпреки периодичните десетгодишни правителствени стратегии за децентрализация, прогресът на страната в това отношение е съвсем малък. Прекалената централизация се забелязва не само на национално, но и на общинско ниво. Селските кметовете нямат почти никакви правомощия в сравнение с общинската власт. Много села дори не разполагат с представителство в общинските съвети заради избирателната система, по-която последните се избират. Ето защо нерядко се виждат относително благоустроени общински центрове със занемарени околни села.

Слабото местно самоуправление, резултат от неспазване на по-горните принципи, е характерна черта на псевдодемокрациите, но и развити държави, които допускат компромиси с тях, могат да си докарат сериозни проблеми. Нека разгледаме по-подробно как се прилагат тези принципи.

Народен суверенитет

В България само кметовете се избират пряко. Общинските съветници се излъчват косвено, чрез избора на партийни листи. Така хората гласуват не за техни съграждани, а за национални партии. Областите, които по чл. 135 от Конституцията са част от териториалното деление на България, се ръководят от наз­начен от правителството областен управител. За разлика от нас, практически във всички развити държави няма териториално деление без местно самоуправление.

В САЩ градовете, общините, областите и щатите се управляват от избрани от народа представители. Дори малки унитарни държави, сравними по размер с България, като Финландия и Дания, имат поне две нива на местно самоуправление – общини и области. Във Финландия всяка област се управлява от представители на общинските съвети, като тече пилотен проект за пряк избор на областните съвети. В Дания и общинските, и областните управи се избират пряко. В Холандия нивата на местно самоуправление даже са четири.

Освен това, когато общинските съветници се избират с партийни листи от един общ избирателен район, по-периферните населени места и квартали често остават без достатъчно представители. Това води до концентриране на властта в общинския център и неглижиране на по-отдалечените селища. Този проблем се среща в доста държави от България до Швеция. Решението е съветите да се избират не от един общ, а от няколко избирателни района с малък магнитуд – от три до седем места.

Прави впечатление също, че хората в България нямат контрол и върху правоохранителната система на местно ниво – полиция и прокуратура. Докато в САЩ еквивалентът на областния прокурор се избира пряко, в България той се предлага от Висшия съдебен съвет. Докато пак в САЩ областният шериф се избира пряко, в България такава длъжност няма. Областните дирекции на МВР са част от йерархичната структура, подчинена на министъра на вътрешните работи. В САЩ областите дори имат Гражданско жури, състоящо се от 11 до 23 доброволци, което следи за корупция и неправомерни действия на местната власт. Освен това разследва оплаквания от граждани. То даже има правото да обвинява и осъжда държавни служители. Нищо подобно не се наблюдава в България не само на местно, но и на национално ниво. Наскоро въведената институция омбудсман е с ограничени правомощия и не може нито да разследва, нито да обвинява държавни служители. Нейното най-силно оръжие е правото да сезира Конституционния съд.

Пряката демокрация на местно ниво, подобно на тази на национално, е силно ограничена. Прагът на подписката за произвеждане на референдум е 10% от постоянните жители на общината. Той е прекалено висок за по-големи общини – два-три пъти над съответния в САЩ. Заради него успешни референдуми досега са се случвали предимно в малки общини и населени места, където организацията на хората е по-лесна. Освен това не се разрешават въпроси относно размера на местните данъци и такси. Няма и възможност за отзоваване на кметове.

Таблица 4. Спазване на принципа на народния суверенитет в САЩ и в България.

	САЩ	България
Асоциации на собственици на жилища	 Значителни правомощия	 Ограничени правомощия, обхващат само сгради и входове
Община
Кмет	 Пряк избор Възможност за отзоваване	 Пряк избор Няма механизъм за отзоваване
Съветници	 Пряк избор	 Косвен избор – през партийни листи
Област
Надзорници/ Управител	 Пряк избор	 Назначава се от правителството
Прокурор	 Пряк избор	 Назначава се от ВСС
Шериф	 Пряк избор	 Няма
Гражданско жури (проверяващо и разследващо за корупция и неправомерни действия на административните органи)	 Съществува	 Няма

Властта на едно териториално ниво не бива да поема управ­лението на район от по-ниско ниво. Министър-председателят, респективно президентът, не може да бъде едновременно и кмет на столицата. Общинският кмет не бива да поема функциите на кмет на някое от населените места в общината. Уви, не са малко държавите, в които това правило не се спазва и България е една от тях. Кмет на типична община като Сливо поле, състояща се от десет села, съвместява и длъжността кмет на селището Сливо поле. Това очевидно представлява конфликт на интереси и от него неизбежно произтичат проблеми.

Без народен суверенитет децентрализацията се изражда в деребейство.

Субсидиарност

Принципът на субсидиарност изисква всяко решение да се взема от възможно най-ниското ниво на управление, което може да го направи компетентно. С други думи, централната власт да има поддържаща функция (от англ. subsidiary – спомагателен, поддържащ) спрямо по-ниските нива, извършвайки само задачите, с които те не могат да се справят ефективно. Той идва от римокатолическата църква, приет на първия ѝ Ватикански съвет. В една държава има задачи, които не са по силите на отделните общини или области, засягат интересите на всички и изискват обединените усилия на цялата нация. Такива са например защитата на границите, външната политика, националната сигурност, борбата с организираната престъпност и печатането на пари. Те са в прерогативите на държавата. От друга страна, услуги като образование, бърза помощ, водоснабдяване и канализация, пожарна безопасност, местна правоохранителна дейност, чистота на улиците, поддържане на паркове и градинки, обществен транспорт, социални услуги и други се управляват по-добре на местно ниво. То може да е областно, общинско, квартално или на жилищни асоциации.

Колкото по-близко е едно управление до хората, които го избират и финансират, толкова по-отзивчиво е то към техните нужди, по-лесно се сработва с тях и съответно гражданите упражняват по-ефективен контрол върху него. Да разчитате на централната власт да решава приоритетно и качествено местните проблеми, е като да разчитате на архитект, който едновременно работи за още сто клиенти, да бъде отдаден на вашия проект.

Хората имат нужда от самоуправление, в частност местно, там, където имат уникални общи интереси. Когато не са обединени от общ интерес, те не могат да осъществяват ефективен контрол над управлението и в него неизбежно се развиват лоши практики – безотчетност, клиентелизъм, корупция, уравниловка и др. Такова управление по дефиниция е прекалено централизирано.

Българското образование е чудесен пример за този феномен. Хората в, да речем, област Пловдив слабо се интересуват от проблемите на училищата в Русе. Въпреки това средното образование не само че се финансира, но и се управлява почти изцяло централизирано от Министерството на образованието и науката (МОН). Около половината средни училища все още са държавни, а другата половина се водят общински, но са с много слаба автономия. Ежегодно МОН определя колко деца да се приемат в дадено общинско училище, и то след като по различна процедура реши колко ще е план-приемът в държавните училища. При това го прави не на база ясни правила, отчитащи предпочитанията на децата при кандидатстване, резултатите от учебния процес и капацитета на училището, а чрез произволно административно решение. Така през 2018 г. МОН решава да съкрати план-приема във всичките десетина общински училища в Русе с по една паралелка поради намалелия брой деца. Приемът в най-доброто училище в града – Математическата гимназия „Баба Тонка“, е намален с 26 деца – от 130 на 104! И то само и само да се избегнат съкращения на персонал в по-нежеланите училища. Дългогодишният директор на гимназията Митко Кунчев споделя, че в разговор с началника на Районното управление на образованието (РУО) в Русе Росица Георгиева я е попитал: „Вие разбирате ли, че така лишавате децата от бъдеще?“. Същото се случва и в други общини. За учудване ли е тогава, че въпреки наличието на отделни елитни училища, като цяло качеството на образованието в страната е ниско? Че младите семейства бягат в чужбина?

Проблемът не е, че МОН управлява лошо средното образование, а че въобще го управлява. Съгласно принципа на субсидиарност, министерството би трябвало да има само поддържащи функции, като определяне на стандарти и инспектиране на училищата. Между другото, дори в САЩ, където образованието до 12-и клас е отговорност изцяло на местната власт, е установена тенденция към намаляване на качеството паралелно с увеличаването на размера на училищния район.

След поредица протести на родители и ученици, МГ „Баба Тонка“ решава да се защити от произвола на МОН в съда, но губи делото. В знак на протест срещу решенията на началника РУО – Русе, Росица Георгиева, директорът на гимназията напуска поста си.

Много от функциите, за които световният опит е показал, че се извършват по-добре на местно ниво, в България все още са прерогатив на централната власт. Получава се така, че ако хората от дадена област не са доволни от високата битова престъпност и смятат, че областната полиция не прави достатъчно за решаването на проблема, те нито могат да отзоват началника на областната дирекция на полицията, нито да изберат нов на следващите местни избори. Трябва да чакат до следващите парламентарни избори, да гласуват за различна партия, която да поеме контрола в Народното събрание, да състави правителство и да избере нов министър на вътрешните работи, който евентуално да го смени. Кауза пердута! Другият начин е просто да протестират и да се надяват, че някой по веригата на властта ще ги чуе.

Друг пример – половината от областните дружества за водоснабдяване и канализация са 100% държавна собственост и са подчинени на правителството, въпреки че функционират напълно независимо едно от друго. Така жителите на редица области нямат контрол върху своето водоснабдяване. Това са Добрич, Пловдив, Бургас, Хасково, Благоевград, Пазарджик, Плевен, Ямбол, Смолян, Разград, Плевен, Кюстендил, Видин и София област.

Окръжните прокурори също се назначават централно от Висшия съдебен съвет, докато практиката в някои държави е те да се избират пряко. Това нямаше да е толкова лошо, ако поне Главният прокурор на България се избираше пряко.

Предимно в ръцете на централната власт са и здравеопазването, социалните помощи, природозащитата, по-голямата част от републиканската пътна мрежа и др. Все функции, които в развитите страни са отговорност на местните нива на самоуправление. Така се гарантира конкуренция между местните управи, а както знаем, конкуренцията повишава качеството.

Само 9% от общите публични разходи в България са за дейности, които местната власт управлява³. В този дял не са включени разходите за делегирани от държавата общински дейности, върху които областите и общините нямат съществен контрол. За сравнение, на швейцарските общини и кантони се падат около 70% от общите публични разходи в страната. Във Финландия делът на местните разходи е 41%⁴.

Фиг. 1. Сравнение на относителния дял на публичните разходи за дейности, управлявани от местните нива на самоуправление (2012—2014)⁵, ⁶, ⁷

Ако се замислим къде хората имат уникални общи интереси, без възможност да си ги управляват, лесно може да открием още дупки в българското местно самоуправление. Усеща се например липсата на самоуправление на квартално ниво. София е разделена на 23 административни районни кметства, всяко състоящо се от няколко квартала почти без общи интереси. Жителите на кв. „Изток“ не се интересуват особено от поддръжката на градинките и детските площадки в кв. „Дианабад“, до които нямат удобен достъп пеша, въпреки че и двата квартала са в район „Изгрев“, така както и жителите на „Дианабад“ не се интересуват много от презастрояването на „Изток“. Единственото общо между тях е големият булевард „Драган Цанков“, който ги разделя. Дори той обаче се споделя от жителите на цялата столица, т.е не представлява уникален интерес на района. Не е ясно кого обслужва сегашното административно райониране на столицата, но това определено не са жителите ѝ.

Друг пропуск е самоуправлението на сгради с много входове. Според елементарния ни Закон за етажната собственост обхватът на управлението може да е или само цялата сграда, или всеки вход поотделно. Така принудени, хората обикновено избират второто, а общите за целия блок интереси, като състоянието на прилежащите му площи и фасадата му, осиротяват.

Поначало приоритетът на градското планиране трябва да е създаването на общи интереси чрез отвореност, удобен достъп и т.н., вместо разделянето и усамотяването на хората.

Финансова независимост и обвързаност с местната икономика

За да имат мотивация местните власти да създават добри условия за развитие на местната икономика, да привличат бизнесa и да повишават качеството на живот на гражданите си, техните приходи трябва да зависят основно от данъци, свързани с просперитета на гражданите и на местния бизнес. Такива са имуществените данъци, данък печалба, данък доходи и др.

Слабото ниво на субсидиарност в България, малкото права и отговорности, които местните власти имат, се съчетават със слаба обвързаност с икономиката. В България делът на местните данъци е само 4% от общите данъчни приходи в страната. За сравнение, в унитарни държави като Финландия и Швеция той е около 33%. В Чехия е 25%. Дори в Естония е 20%.

Във Финландия общините получават процент от централно събирания данък печалба на база относителния брой работни места, които съответната фирма поддържа на тяхна територия. Така местните власти в страната са стимулирани да създават добри условия за бизнеса.

Фиг. 2. Относителен дял на местните спрямо общите данъчни приходи през 2014 г. ⁸

От Фиг. 2 се вижда колко изостанала е България и в това отношение. Откъде идват тогава повечето приходи в бюджета на общините? Предимно от субсидии и трансфери от централния бюджет, от такси (смет, детска градина, услуги и др.) и от продажби и отдаване под наем на собственост – все източници, които не са обвързани с местната икономика и стандарта на живот на гражданите. Как тогава можем да очакваме от местните власти да работят за икономическото развитие на своите територии?

Разбира се, недостатъчният дял на местните данъчни приходи не означава, че местните данъци трябва да се вдигнат, без да се намалят централните. И без това делът на целия обществен сектор в България – 40%, е доста над този в много развити държави, въпреки значително по-ниското ни ниво на икономическо развитие. Възможно е обаче, по пример на Финландия, процент от данъците, събирани централно от НАП, да се връща на общините. Макар въпросният метод да не позволява на местните власти да се конкурират чрез размера на данъчната ставка, поне ги мотивира да работят за развитието на местната икономика и за повишаване стандарта на живот на гражданите си.

За да не може централната власт да се меси в политиките на местната, последната трябва да е максимално финансово независима. И по този показател България е прекалено централизирана – през 2014 г. 56% от приходите на общините са от държавни трансфери, основно субсидии за делегирани дейности и специални проекти и програми. Естествено, общините нямат почти никакъв управленски контрол върху тези дейности и проекти – който плаща, той поръчва музиката.

Там, където има субсидии, възникват и злоупотреби. Неслучайно периодично ставаме свидетели на скандали, свързани с неправомерно разпределени средства от страна на управляващата партия или коалиция към общините с нейни кметове.

Не бива да забравяме и прекалената централизация на общинско ниво – липсата на контрол от селските и районните кметства върху бюджетите им. Те зависят изцяло от Общинския съвет, в който често дори нямат представители заради пропорционалната избирателна система, чрез която той се избира. Съответно често биват дискриминирани от общинската управа. Както общините са прекалено зависими от централната власт, така и селата и районите са от общинската.

Преди няколко години имах интересен сблъсък с прекалената централизация в общините. В един момент ми омръзна от дупките по улицата, водеща през селото на баба ми към къщата ѝ. Слаломът на скорост вече беше станал невъзможен. Проверих, че запълването им със специализирана машина струва около 30 лв. на квадратен метър, което ми се стори изгодно, и реших да наема фирма да го направи. Отидох при кмета да взема разрешение и да го попитам дали пък евентуално не се очаква в скоро време ремонт на пътищата от общината.

Докато любезно ми разписваше молбата, той ми разказа, че едвам бил измолил от общината малко чакъл за няколко крайни улици и че за асфалтиране в обозримо бъдеще и дума не можело да става. Седмица-две по-късно обаче ми се обади да ми каже, че успял да събере 5000 лв. дарения от местните фермери и да ми предложи да се обединим. Разбира се, зарадвах се. С тези пари можехме да запълним към 200 м2 дупки – може би шест-седем улици. Дотук чудесно. Той обаче ме предупреди все пак да изчакаме, докато говори с общинския кмет, без чието одобрение явно не смееше да направи почти нищо.

Като чул, общинският кмет се лепнал за идеята и набързо спретна конкурс за запълване на дупките в цялата община. Ние със селския кмет загубихме контрол, а нашите пари отидоха в общия кюп. Когато се обадих на фирмата, спечелила конкурса, да попитам кога ще дойдат да оразмерят и маркират дупките за запълване, ми отговориха, че направо идвали с един камион асфалт, който стигал точно за около 200 м2. Той им бил мярката! Чудех се да се смея ли, или да плача. В крайна сметка по моя преценка запълниха към 70 м2 по две улици, но тъй като още не бях превел моето дарение, кметът ги убеди да се върнат на следващия ден и да оправят още една улица заради мен – общо се събраха максимум 90 м2.

Тази случка демонстрира вредата от прекалено слабото селско самоуправление. За липсата на контрол при изпълнението на общински и държавни поръчки да не говорим.

Разделение и баланс между централната и местната власт

Подобно на разделението на изпълнителната, законодателната и съдебната власт, и тук е необходимо местната и централната власт да са независими една от друга, както и да се контролират взаимно. Нито прекалената централизация, нито прекалената децентрализация са полезни за една страна. Централната власт трябва да може да определя и да налага спазването на определени общи правила в обществото. Местните власти пък трябва да са максимално свободни да водят свои политики и да са в състояние да се противопоставят на неправомерна намеса от страна на централната власт.

В България правомощията на местната власт са несравнимо по-ограничени дори в сравнение с развитите унитарни държави, да не говорим за федералните. Например областният управител, назначен от правителството, често е използван като инструмент за политическа намеса в дейността на общините. Той има правото да спира решения на общински съвети, заповеди на кметове и актове и нерядко го използва срещу общини, в които на власт е партия, различна от контролиращата правителството.

Защо вече 20 години прогресът по отношение на увеличаването на местното самоуправление е толкова малък, въпреки помпозните правителствени стратегии и програми? За периода на последната стратегия за децентрализация (2006 – 2015) отчетните постижения са регулирането на изравнителните субсидии за общините, прехвърлянето на собствеността на някои имоти и обекти от държавата към общините, добавянето на общински патентен данък, делегирането на някои дейности при запазен значителен контрол на централната власт и други подобни⁹. Без съмнение, положителни мерки, но нищо, което съществено да промени баланса между местна и централна власт или да даде повече контрол на гражданите по места. Защо? Много просто – защото противното би отслабило господството на политическите машини над страната.