Не ме е грижа кой избира, стига аз да номинирам.
Бос Туид, ръководител в периода 1858 – 1870 г. на политическата машина „Тамани Хол“, управлявала Ню Йорк през XIX и началото на XX в.
Принципът на индивидуалната отговорност и отчетност на политиците пред техните избиратели е в основата на представителната демокрация. Няма как някой да те представлява, без да е лично отговорен пред теб. Ако някой, на който не можеш да държиш сметка, взема решения вместо теб, той е твой господар (или негов представител). Знаем, че такова нещо като колективна отговорност, на практика не съществува – има обаче колективна безотговорност. В България, уви, почти навсякъде в държавното управление индивидуалната отговорност е заместена от колективна безотговорност, като се започне от избирателна система с партийни листи, чрез която се избират и депутатите, и общинските съветници. Заради нея хората са принудени на практика да избират измежду партии, а не отделни кандидати. Така техните „представители“ почти не носят лична отговорност пред тях, а се крият зад гърба на партийния лидер или зад партийното лого. Само кметовете, избирани мажоритарно, са донякъде изключение и неслучайно според социологическите проучвания доверието към тях е неколкократно по-високо от това към парламента.
Повечето граждани не са способни да назоват нито един депутат или общински съветник от своя район. Не може да представляваш някого, без той да го знае! Тогава кого представляват тези депутати и общински съветници? Партийните си ръководители? Частни интереси? Дори не и тях, защото, за да представляваш трябва да имаш свободата да решаваш. Те са по-скоро делегати изпълняващи нечии инструкции. Ето защо виждаме абсурдни кандидатури по изборите, например на престъпника със седем присъди Трайчо Василев – Пиже, издигнат на второ място в партийната листа на ДПС в Самоков за местните избори през 2015 г. Ето защо депутатски партийни листи често се оглавяват от кандидати, които дори не са жители на съответния избирателен район.
Естествено, хората се питат защо са им 51 общински съветници, които не ги представляват? Питат се защо са им 240 депутати, щом почти всички само натискат копчето по команда на партийните си лидери? Какъв е смисълът да функционира парламент, който според социологическите проучвания едва 10% от гражданите одобряват?
Кого представлява един политик или пред кого се отчита, всъщност се определя основно от отговорите на четири въпроса:
Кой го номинира?
Кой го финансира?
Кой го избира?
Кой контролира кариерата му във властта?
За един народен представител или общински съветник в България отговорът на нито един от тези въпроси не е „гражданите“. За един кмет само отговорът на третия въпрос е такъв.
Кой го номинира?
Поради липсата на първични избори при повечето водещи партии партийното ръководство контролира партийната листа, с други думи – то номинира. Ето защо в районните партийни листи често се спускат отгоре „парашутисти“, които не само че не живеят, но и никога не са живели в съответния избирателен район, a партийните лидери се кандидатират в няколко районни листи едновременно. След наскоро въведения преференциален вот симпатизантите на дадена партия вече уж имат влияние върху вътрешнопартийния избор. То обаче е символично по три причини. Първата е, че преференцията е само за един кандидат от листата и само за от второ място нататък (водачът не може да бъде изместен). Второ, има праг, за да се вземе предвид – 7% от гласовете за листата. Трето, някои партии дори забраняват на кандидатите си да се конкурират.
Фактът, че номинирането на депутатите и общинските съветници до голяма степен зависи от партийните босове, ги прави послушни изпълнители. Гласуват ли по съвест против партийното указание, на следващите избори, ако въобще са в партийната листа от куртоазия, ще се намират на дъното ѝ, без шанс да бъдат избрани.
Защо наричам партийните ръководители босове, а не лидери, както те обичат да се наричат? Защото ръководствата на почти всички български партии по устав се самоизбират, пряко и/или косвено. Например, според устава на една от парламентарно представените партии, Председателят ѝ се избира от нейния Конгрес, делегатите на която се избират от Националния ѝ изпълнителен съвет, който се назначава от Председателя!? На друга пък Изпълнителната комисия се избира от Национално събрание, на което делегати по право и с право на глас са членовете на Изпълнителната комисия, назначените от нея областни координатори, утвърдените от нея безусловно общински ръководители и назначените от правителството областни управители, членове на партията. Уставът не урежда излъчването на други делегати.
Освен това партийните босове редят партийните листи, назначават или безусловно утвърждават ръководителите на местните партийни организации, а където се провеждат общи вътрешнопартийни изборни събрания се гласува с явен вот с цел контрол. Финансирането на партиите също е отгоре-надолу, включително чрез партийните субсидии, чийто размер не е обвързан с приходите от членски внос и дарения и които се разпределят по закон не пряко към местните партийни организации (както е нормално), а централно към партията. За финансирането ще стане дума пак по-нататък. Фактът че партийните ръководства се самоизбират, означава че избирателите не могат да потърсят сметка и на дадена партия като цяло, защото тя не е в състояние да я поиска от партийните си босове.
Мажоритарната избирателна система сама по себе си не решава проблема с номинирането. В САЩ въпреки съществуването ѝ през XIX и началото на XX в. процъфтяват задкулисно управляваните партийни организации „политически машини“, със същата характерна корупция, безброй политически назначения, обръчи от фирми и сливане с държавния апарат. Тогава на американците им се налага да въведат механизма на първичните избори, за да ограничат контрола на партийните босове над номинациите. Отделно регулират по-добре вътрешната организация на партиите, за да ги направят по-демократични. В повечето уважавани западни държави като САЩ, Германия, Великобритания, Испания и дори Нова Зеландия, законът изисква партиите да са демократични, структурирани отдолу-нагоре организации. Нашите парламентарно представени партии – до една – биха били незаконни в тези държави.
Първичните избори се делят основно на партийни и надпартийни. На партийните първични избори симпатизантите (не само членовете) на дадена партия избират измежду няколко кандидати кого да номинират от името на партията за общите избори. Тези първични избори може да са затворени – само за членове или регистрирани симпатизанти на партията, или отворени – за всички граждани симпатизанти. При надпартийните първични избори от общ списък с кандидати се избират първите двама (дори и да са от една и съща партия), които отиват на общите избори.
Отворените първични избори, практикувани повече от век в САЩ, напоследък добиват популярност и в Европа. През 2011 г. във Франция социалистическата партия организира първите в страната отворени първични избори за кандидат-президент, завършили с номинацията на Франсоа Оланд, който впоследствие печели и общите избори.
Характерно за демократичните партии в развитите държави е, че независимо от типа избирателна система те имат поне затворени вътрешни първични избори и спускането на „парашутисти“ от партийната централа е рядкост.
При мажоритарните избирателни системи в два тура първият може донякъде да играе ролята на първични избори, ако на втория тур отиват не само първите двама, а всички спечелили над определен невисок процент гласове. Така във Франция на парламентарните избори, където кандидатите, спечелили над 12,5% от гласовете, продължават на втори тур, в някои райони на първи тур понякога се явяват двама кандидати от една и съща партия.
Много хора в Югоизточна Европа свързват успехите на Румъния в борбата с корупцията след 2004 г. със създаването на Национална антикорупционна дирекция към прокуратурата и с антикорупционните законови промени. Малцина обаче знаят, че това става възможно само благодарение на това, че чрез гражданската кампания „За чист парламент“ румънците на практика променят, макар и временно, правилата, по които се номинират кандидат-депутатите. Те включват в процеса независима оценка на кандидатите по пет критерия за почтеност. Това им позволява да отхвърлят от листите над 100 компрометирани политици и да изберат по-честен парламент, който да има политическата воля да промени законите. За съжаление, не се стига до трайни промени в изборното законодателство и въвеждане на истински първични избори. Нереформираната избирателна система представлява сериозен риск за румънската демокрация. Неслучайно на няколко пъти през 2017 и 2018 г. новото парламентарно мнозинство прави опит да отслаби антикорупционното законодателство, предизвиквайки масови протести.
Избирателната система Единичен прехвърляем вот (за която ще дам пример по-нататък) се счита за по-добра алтернатива на мажоритарните системи и на тези с партийни листи, защото съчетава личната отговорност и силното местно представителство, характерни за първите с пропорционалност.
Кой го финансира?
Да се принуждава човек да субсидира с данъците си разпространението на идеи, в които той не вярва и ненавижда, е грешно и тиранично.
Томас Джеферсън, третият президент
на САЩ (1801 – 1809), основен автор на
Декларацията за независимост на САЩ
Според отчетите на водещите партии в България делът на партийните субсидии е около 90% от приходите им. Разбира се, партиите се финансират и неофициално за сметка на държавата чрез различни корупционни схеми. Обикновените граждани нямат почти никакво влияние върху финансите на партиите, камо ли на техните кандидати.
Допълнителен проблем е, че субсидиите се отпускат не на отделни кандидати за конкретни предизборни кампании, а на партиите, т.е. на партийните ръководства, които ги разпределят надолу по партийната йерархия. Това дава на партийните босове финансова власт над структурите по места и допринася за развитието на авторитарно ръководените партии, които наблюдаваме.
За сравнение, в САЩ конгресмените се финансират чрез собствени средства (11%), чрез преки дарения от конкретните хора (61%) и чрез дял от даренията към комитети за политическо действие, включително тези на партията майка (29%). Ясно е, че те ще се съобразяват повече с възгледите на дарителите си и със собствената си преценка, отколкото със заповедите на партийното си ръководство. Между другото, по-големите дарения за кампаниите на политиците в САЩ, за разлика от България, обикновено не целят купуване на услуга от политика, а по-скоро избирането на политици със сходни ценности.,
За съжаление, в американската система за политическо финансиране през последните 40 години се отварят сериозни пукнатини. Те изкривяват значително политиката и са може би най-големият проблем, стоящ пред американската демокрация. Подобно на България, и в САЩ юридически лица нямат право на дарения за политически кампании и партии. Наложени са също ограничения върху размера им. Законът обаче позволява дарения не само пряко към конкретни кандидати, но и към т.нар. комитети за политическо действие, които разпределят събраните средства към кампаниите на отделни кандидати. Чрез тези комитети, явяващи се като посредници между гражданите и кандидатите, възникват редица механизми за злоупотреби. Един от тях позволява да се заобикалят ограниченията върху размера на преките дарения, което предоставя прекалено много влияние на заможни дарители. Друг, резултат от поредица съдебни решения, дава възможност на юридически лица да даряват и да харчат самостоятелно в подкрепа на политически кампании. Така политиците стават зависими от профсъюзи на държавни служители и други организации (най-често изпълнители на държавни поръчки или такива, регулирани от държавата). Тези зависимости изместват политиката в САЩ в полза на безброй специални интереси – Уолстрийт, профсъюзите, фармацевтичната индустрия и т.н.
Когато между гражданите и техните представители застанат финансови посредници – било то партии, комитети за политическо действие, профсъюзи, държавни субсидии и др., това води до изкривяване волята на гражданите. Днес благодарение на интернет няма особена нужда от такива финансови посредници. Чрез уебсайт и мобилно приложение всеки кандидат може лесно да събира преки дарения от голям брой граждани, както и всеки гражданин има възможността да дарява безпроблемно на множество кандидати.
Традиционно в развитите държави партиите и кандидатите се финансират предимно от гражданите чрез членски внос и дарения. В Холандия и Германия например все още най-голям дял в партийните приходи има членският внос.
През втората половина на XX в. в много страни, но първо в Уругвай, Коста Рика и Западна Германия, се въвеждат преките партийни субсидии. Основанието е да се ограничи влиянието на специалните интереси и лобита, да се намали корупцията и да се създадат по-равнопоставени условия за политическа конкуренция. Опитът на десетките държави по света, които са ги въвели, обаче показва, че субсидиите не постигат тези цели. Вместо това партиите злоупотребяват с тях, стават по-независими финансово от електората си и неизбежно губят неговото доверие. Едва ли в историята на човечеството съществува субсидия, с която да не е било злоупотребено, а в случая субсидираните даже сами си я определят. Популярната шега гласи, че партийните субсидии са като да плащаш на крадеца да не краде, но в случая крадецът сам си определя заплащането – т.е. тe са един колосален рекет.
Най-порочният им вариант е, когато те се разпределят на база получените гласове на последните избори, както е в България. Така не се отчита актуалното отношение на избирателите към партията. Дори една партия да е разочаровала и да е загубила голяма част от поддръжниците си, това няма да се отрази на финансите ѝ. Ако успее да си купи достатъчно реклама и гласове, може да се задържи във властта и до по-следващите избори. Този тип субсидии подпомагат запазването на статуквото и така да се каже, „циментират“ партиите във властта. Не толкова порочна е практиката в Германия, където част от субсидиите се дават пропорционално на привлечените дарения – по €0,38 за всяко дарено евро от дребни дарения, а друга част по €0,85 на глас. Но най-важното е, че общата сума на субсидиите не може да надхвърля приходите от собствени източници – членски внос и дарения. Между другото, като се има предвид, че брутният ни вътрешен продукт на глава от населението е шест пъти по-нисък, тези €0,85 в Германия тук се равняват на 0,27 лв.! Къде са 27 стотинки, къде са 11 лв. – сегашният размер на субсидията! Излиза, че у нас тя е относително 40 пъти по-висока от тази в Германия. В тази връзка е препоръчително, когато се заимстват практики от чужбина, да се гледа оригинала, а не копието на копието на оригинала.
Любопитно е, че докато към момента субсидията на водещата партия ГЕРБ за четири години е 50,4 млн. лв., Изборният кодекс ограничава партийните разходи за парламентарни, местни, европейски и президентски избори, т.е. за приблизително същия период, до общо 16 млн. лв.! За какво отиват останалите средства – за поддържане на огромен партиен апарат, за облагодетелстване?
Но партийните субсидии в България и повечето източно- и южноевропейски държави, освен че формират 80 – 90% от партийните приходи, имат още един не по-малък недостатък – че се разпределят централизирано – към партийните централи. Това дава допълнителна власт на партийните босове и подпомага формирането на политически машини.
Ето защо в Швеция субсидиите отиват пряко към местните партийни структури. Неотдавна там една националистическа партия прави опит да получава субсидиите си централно, но не ѝ е позволено.
Първата и засега единствена страна, която успява да премахне преките партийни субсидии, е Италия – през 2013 г. Там остават обаче още няколко значителни източника на държавно финансиране на партиите – през парламентарните групи и чрез данъчни облекчения за дарения.
Повечето държави предоставят и косвени субсидии за партии и политически кампании. Те обикновено включват данъчни облекчения за даренията, безплатно медийно време в държавни канали и др. Този тип субсидии причиняват най-малко проблеми, тъй като данъчните облекчения са за средства, дадени пряко от граждани, а медийният достъп обикновено е равнопоставен.
Финансирането на политически кампании от държавата може да става и непряко, чрез дарения от изпълнители на държавни поръчки. Този тип финансиране е изключително опасен, тъй като прави политиците зависими от организациите, които те би трябвало да контролират в името на народа. Най-големите изпълнители на държавни поръчки по света обикновено са профсъюзи на държавни служители, фирми от строителния и отбранителния (оръжейния) сектор. Неизбежно се стига до облагодетелстване на тези организации за сметка на данъкоплатеца и на качеството на предоставяните услуги.
В България няма официална възможност за такъв тип финансиране, но затова пък процъфтява механизмът за източване на държавни средства през т.нар. обръчи от фирми, известен още като „модела ДПС“. При него всички държавни и общински поръчки и концесии се дават чрез нагласени търгове на свързани с управляващата партия или коалиция фирми на изкуствено завишени офертни цени. Част от печалбата на фирмите се връща към съответната партия. Този модел е овладян и от останалите водещи политически формации. Понякога политиците дори участват в собствеността на въпросните фирми чрез офшорки или подставени лица.
Най-демократичният метод за финансиране на политически кампании е чрез преки дарения от граждани и членски внос, но у нас даряването на малки суми е затруднено с изисквания за попълване на декларация и липса на анонимност. Добре би било даренията в размер под 5% от средната работна заплата (около 55 лв. към 2018 г.) да са освободени от подобни изисквания. Че политически кампании могат успешно да бъдат финансирани с дребни дарения, свидетелства кампанията на Бърни Сандърс за първичните кандидатпрезидентски избори в САЩ през 2016 г. Благотворителната кампания „Българската Коледа“ е също добър пример за потенциала на дребните дарения.
Показателен е и опитът на италианското „Движение 5 звезди“, което през 2013 г. успява да спечели най-много гласове на парламентарните избори (25,55%) без субсидии и без използването на платена реклама. Събраните онлайн €700 000 дарения отиват за покриване предимно на транспортните разходи на кандидатите му за срещи с гражданите. След впечатляващите изборни резултати движението демонстративно отказва полагащата му се годишна субсидия от €38 млн.
Рано сутринта в деня на изборите за Европейски парламент през 2014 г. закусвах в една бензиностанция. В закусвалнята влезе група от около дузина младежи и се настани в дъното през няколко маси от мен. Бяха в приповдигнато настроение. Не можех да чуя добре разговора им, но от откъслечни думи, които достигаха до мен, стана ясно, че момчетата са наети партийни функционери. Не разбрах на коя партия, но ми направи впечатление, че в разговора им се повтаряха едни и същи думи:
1. Пари (почти нямаше изречение без тази дума)
2. Раздадени
3. Получени
4. Баща му
5. Майка му
6. Чичо му
Последните три бяха във връзка с районна партийна листа. Помислих си, че този списък от думи представлява едно чудесно обобщение на политиката в България.
Кой го избира?
На изборите за народни представители и общински съветници хората гласуват първо за партийна листа, а после евентуално с преференция за един кандидат в нея. С други думи, ние не избираме пряко представителите си, а партиите, или по-точно партийните им лидери, защото в България повечето партии са авторитарно или олигархично ръководени. При това положение, след като дори не ги избираме, няма как да очакваме депутатите и общинските съветници да са особено загрижени за нашите интереси. Те слушат този, от когото зависи включването им в партийната листа на следващите избори.
Това противоречи на чл. 10 от Конституцията, според който изборите трябва да се произвеждат въз основа на пряко избирателно право.
За сравнение, в САЩ, Великобритания, Франция, Австралия, Нова Зеландия, Швейцария и други развити държави представителите на местно и национално ниво се избират предимно мажоритарно, а там, където това става пропорционално, изборът пак е фокусиран върху кандидатите, а не върху партиите.
Например в Ирландия, Малта, Шотландия, Австралия и в новозеландските територии се използват варианти на приблизително пропорционалната система Единичен прехвърляем вот (ЕПВ). При нея бюлетината представлява автоматично разбъркан списък с кандидатите на всички партии. Гласоподавателят избира няколко от тях и ги подрежда по ред на предпочитание. При броенето на гласовете първо се определя т.нар. квота – минималният брой гласове, необходими за избора на един представител. При тримандатен район това е 25% + 1 от подадените гласове. Ако първият по предпочитание кандидат от дадена бюлетина няма достатъчно събрани гласове за да покрие квотата, или има повече, отколкото е необходимо, гласът на избирателя не се губи, а се прехвърля към втория му по ред на предпочитание кандидат, и т.н.
Списъкът на кандидатите е разбъркан автоматично на всяка бюлетина, за да се избегне т.нар. „магарешки вот“, при който избирателят повтаря дословно отпечатаната подредба. Освен това избирателните райони са с малък магнитуд (брой представители), обикновено нечетно число от 3 до 7. Малкият брой представители увеличава личната отчетност на всеки кандидат, а нечетният брой повишава конкуренцията между партиите. Тази система стимулира вътрешнопартийната конкуренция между кандидатите. Тя също така дава шанс на малките партии и на независимите кандидати, защото хората гласуват преди всичко за личности, които познават. При ЕПВ няма праг за влизане на партиите в парламента и съответно не се губят гласове. У нас заради 4-процентния праг се губи до една четвърт от гласовете. Мажоритарният вариант на тази система (при избирателни райони с един представител) е известен като Алтернативен вот. Понеже ЕПВ е приблизително пропорционална, тя може да се използва и за изборите за Европейски парламент.
В крайна сметка най-добри съдници за достойнствата на дадена избирателна система са хората, които я използват. Ще кажете, има ли страна, в която хората да харесват избирателната си система? Оказва се, че има – това е Ирландия. Там използват ЕПВ с магнитуд на парламентарните избирателни райони от 3 до 5 (3, 4 или 5) места. Ето как изглежда бюлетината:
Пример 3. Ирландска указателна бюлетина. (src:
gov.ie)
ИНСТРУКЦИИ:
1. Напишете 1 в кутийката до кандидата, който е първият ви избор. Напишете 2 в кутийката до кандидата, който е вторият ви избор, и т.н.
2. Сгънете бюлетината. Покажете гърба ѝ на член от комисията и я сложете в избирателната кутия.
И снимка на истинска такава:
През 2002 г. парламентарна комисия от всички партии в Ирландия разглежда аргументите „за“ и „против“ промяна на системата. Тя заключава, че обществеността е силно привързана към ЕПВ и че подмяната ѝ с която и да е друга система ще намали влиянието на отделния избирател. В популярния сайт Quora на въпроса „Какво мислят ирландците за тяхната избирателна система?“ най-одобряваният отговор към момента започва с думите: „Обичаме я!“ (We love it!).
Имайки предвид на колко много места хората откровено мразят избирателните си системи, ирландците наистина са късметлии. Тяхната балансира доста добре лична отчетност (чрез пряк избор), местно представителство и пропорционалност.
За съжаление, въпреки че ЕПВ е идеалната система за европейските избори, само Ирландия и Малта я прилагат. Останалите държави членки използват системи с партийни листи. Закономерно, ирландците са народът с най-положително отношение към Европейския съюз. Те просто се чувстват представени в него.
В Швейцария изборите за парламентите на 26 от 28 кантона са мажоритарни, както и тези за Горната камара на националния парламент. Изборите за Долната камара са по пропорционална система, но избирателите имат право да съставят собствена листа с кандидати от различни партии, както и да задраскват кандидати от партийните листи. Някои развити страни като Холандия и Швеция имат пропорционални избирателни системи с партийни листи, но при тях действат други фактори, които компенсират частично недостатъците им. Такива са традициите за консенсусно вземане на решения, наличието на широки обществени коалиции, преобладаващото пряко финансиране на партиите от гражданите чрез членски внос в Холандия, силното местно самоуправление, ниската корупция и др.
Мажоритарната система има едно специфично предимство – дава възможност да се въведе отзоваване на политиците. В САЩ на отзоваване подлежат губернатори, сенатори, депутати, прокурори, съдии, кметове, общински съветници и др. През 2003 г. калифорнийците отзовават губернатора си Грей Дейвис заради поредица от непопулярни решения, едно от които е опитът му да блокира влизането в сила на одобрен на референдум закон. На негово място е избран Арнолд Шварценегер.
При пропорционалните избирателни системи е важен магнитудът на избирателните райони. Колкото по-малък е броят на представителите на даден район, толкова по-добре ги познават избирателите и по-лесно могат да им държат сметка. В Чили например до 2016 г. районите са двумандатни в съчетание с преференциален вот. Установено е, че три- до петмандатни райони са достатъчни, за да се осигури пропорционалност в избирателната система, без да се размива прекалено личната отговорност на кандидатите. Препоръчва се нечетен брой мандати.
В България парламентарните избирателни райони са от 4 до 16-мандатни и 2/3 от тях са с четен брой депутати. За
местните избори в повечето областни градове се използва един 51-мандатен район! Всичко това предопределя слабата връзка на депутатите и особено на общинските съветници с избирателите, както и ниската им компетентност.
Добавянето на преференциален вот към избирателна система с партийни листи и райони с голям магнитуд още повече влошава положението, защото дава възможност за пренареждане на листите чрез купен или контролиран вот. В момента за местните избори в България се използва възможно най-лошият вариант на избирателна система – с партийни листи с преференциален вот при райони с голям магнитуд.
Естествено, най-удачни по отношение на прекия избор са едномандатните райони, което автоматично означава мажоритарна избирателна система. Тя може да е с първични и общи избори като в САЩ, със симулиран втори тур на база алтернативен вот като в Австралия или в два тура, но с нисък праг за преминаване във втория тур (10% – 12,5% от гласовете), като във Франция. Всички тези варианти гарантират повече или по-малко вътрешнопартийна конкуренция.
Мажоритарна система в един тур без първични избори или алтернативен вот обаче е много опасна. Хората нямат контрол над партийните номинации. Освен това, ако опозиционните партии са няколко, протестният вот се разпределя между тях, без възможност после да се обедини на втори тур (реален или симулиран чрез алтернативен вот). Тази система отдавна не се използва на Запад освен за парламентарните избори във Великобритания, където обаче партиите провеждат по собствена воля първични избори.
Ахилесовата пета на мажоритарните системи е изкушението да се манипулират границите на избирателните районите (
gerrymandering) от управляващата партия така, че електоратът ѝ да е мнозинство в максимално много от тях, а този на опозицията да е концентриран в минимален брой. По този начин управляващите могат да разчитат на твърдите си поддръжници, без да се налага да се борят за по-широка подкрепа. През 2012 г. унгарската партия „Фидез“ на Виктор Орбан прави точно това, като променя мажоритарната система в страната от два в един тур и същевременно преначертава избирателните райони в своя полза. Така успява да компенсира намаляващата си популярност и на следващите избори отново получава на косъм 2/3 мнозинство в парламента със само 45% от вота. Ето защо определянето на границите на избирателните райони не бива да е в ръцете на управляващите. Изкушението за манипулиране на границите е най-силно в гранични райони, в които се смесват приблизително поравно две електорални групи.
Идеята за пропорционалност често се бърка с идеята за представителност. Без индивидуална отчетност на народните представители пред избирателите няма представителност. На липсата ѝ се дължат повечето от недостатъците на избирателни системи с партийни листи и райони с голям магнитуд. Тя:
- Създава условия за повече корупция – корупция има там, където няма лична отговорност и отчетност пред гражданите.
- Позволява на екстремистки, авторитарни партии да влязат в парламента – при мажоритарната система печели кандидатът, успял да обедини най-широк кръг от интереси в района си. При пропорционалната партията трябва да мобилизира само толкова електорат, колкото да се прескочи процентният праг за влизане в парламента. Много историци считат, че този тип избирателната система е позволила на Хитлер да завземе и задържи властта в Германия.
- Подкопава местното представителство – когато избират измежду партийните листи, хората избират преди всичко измежду национални партии, а не местни личности. Част от кандидатите в депутатските партийни листи са дори спуснати централно „парашутисти“, които не са жители на избирателния район. Села и квартали са често непропорционално представени в Общинския съвет. Какъв въобще е смисълът да има избирателни райони, ако няма реално районно представителство в парламента?
- Склонност към изместени от центъра политики – заради по-специфичните интереси, които всяка партия представлява.
- Нестабилни коалиции и правителства.
Уж за да е по-стабилна управляващата коалиция, но всъщност за да са защитени големите партии от конкуренция, при повечето пропорционални избирателни системи с партийни листи има минимален процент гласове, който партиите трябва да спечелят, за да влязат в парламента. В България той е 4%, в Турция – 10%. Холандия е изключение. Този праг води до значително прахосване на вот. На парламентарните избори през 2013 г. около 24% от българите дават гласовете си за партии, които не успяват да прескочат 4-процентната бариера за влизане в парламента. А колко още са гласували за някоя от по-големите формации само за да не отиде гласът им на вятъра?
Между другото, смята се, че комбинацията от избирателна система с партийни листи и президентска република води до най-много корупция, защото тогава партиите дори не носят отговорност за управлението на страната чрез правителството. Интересна илюстрация на тази динамика представлява подкопаването на независимостта на Върховния съд на Аржентина от президента Карлос Менем през 1990 г. и сходният неуспешен опит на американския президент Франклин Рузвелт през 1937 г. Събитията са описани от Аджемоглу и Робинсън в книгата им „Защо се провалят нациите“. Преразказвам ги тук с допълнителен анализ.
И в двата случая президентите се сблъскват с неудобен за тях Върховен съд, който обявява за неконституционни някои от законите им. И в двата случая те решават да преобърнат мнозинството в съда в своя полза, като увеличат със закон
бройката на съдиите в него и назначат свои хора на новите места. Аржентинският парламент, избиран чрез партийни листи, приема законопроекта на Менем без забележки. И как иначе, когато, ако някой от партията му се осмели да гласува „против“, на следващите избори няма да е в партийната листа. През 1937 г. Демократическата партия на Рузвелт има над ¾ мнозинство в двете камари на Конгреса! Въпреки това и долната, и горната камара отхвърлят законопроекта му, тъй като благодарение на мажоритарната избирателна система с първични избори те са независими от него. Това е истинско разделение на властите!
Купен, контролиран и задължителен вот
Разликата между тези видове вот не е голяма. И трите са порочни форми на мотивиране на иначе недостатъчно ангажирани граждани. При единия ти плащат, за да гласуваш, при другия те заплашват с проблеми в кариерата, а при третия те глобяват или наказват.
Не е лесно да накараш някого, който не е мотивиран, да направи нещо. Трудно е да задължиш някой да купи стоката ти, служител да работи по-съвестно или дори дете да те послуша насила, а ако опиташ, резултатът обикновено е обратен на желания. Можеш да принудиш някого да гласува под заплахата от глоба или друго наказание, но не можеш да го задължиш да се интересува и информира.
Защо много граждани в България не са вътрешно мотивирани да гласуват? Защото смятат, че вотът им определя не толкова конкретни политики, колкото кой да вземе властта, за да се облагодетелства от нея. Така е и в други псевдодемократични страни, в които хората чувстват, че няма особено значение коя партия управлява, ако никоя не предлага кардинални реформи на (псевдо)институциите.
Когато вотът на хората оказва слабо влияние върху осъществяваните политики, той има малка стойност, купува се евтино и се контролира лесно. На тази база партийните машини развиват ред широко известни механизми за контролиран и купен вот: нарушаване тайната на вота, косвеното му проследяване, раздаване на материални и нематериални облаги, заплахи и т.н. Това още повече демотивира останалите граждани и се получава порочен кръг.
Според мен решението за постигане на по-висока избирателна активност не е въвеждане на задължителното гласуване, както някои в България предлагат през последните години. Това само би намалило още повече тежестта на съзнателния, независим вот. Според мен правилното решение е, от една страна, да се увеличи влиянието на вота върху провежданите политики така, че той да стане по-ценен, а от друга, да се улесни, например чрез възможности за гласуване от разстояние.
Улеснението на вота може да се осъществи чрез въвеждане на електронно гласуване, гласуване по пощата, по-късен краен срок за подаване на заявление за гласуване по местоживеене и др. По мои груби сметки тези мерки в България биха увеличили избирателната активност с 10 – 15% (пункта) – от предимно млади, учещи, работещи, пътуващи хора.
Истинските решенията на проблемите в обществото обикновено са в посока увеличаване на свободата и ограничаване на злоупотребите с нея, а не в намаляването ѝ.
Пример с въвеждането на задължителното гласуване в България
Всяка политика има три аспекта:
- обявена цел – за пред обществото;
- скрита цел – на тези, които имат интерес от нея;
- истински ефект, който обикновено се различава съществено и от двете цели.
Най-влиятелният икономист на XX в. Милтън Фридман казва, че най-голямата грешка е да се съди за политиките по обявените им цели, а не по истинския им ефект.
През 2016 г., след провалилия се заради изискването за кворум референдум, парламентът все пак въвежда едно от предложенията в него – това за задължителното гласуване, но с наказание за негласуване – заличаване от изборните списъци! Последствие, което инициаторите със сигурност не са имали предвид. Слава богу, година по-късно Конституционният съд, сезиран от омбудсмана Мая Манолова, отменя наказанието. Все пак историята е поучителна. Обявената цел на тази промяна е да се намали тежестта на купения и контролирания вот: един вид, вместо да решим проблема, да го размием малко. На много хора това им звучи приемливо. За да се разберат обаче скритите цели и истинският ефект от една политика, трябва да се анализира конкретиката ѝ. Дяволът е в детайлите.
Австралия е единствената развита държава, прилагала някога задължително гласуване, в която то все още не е отменено. Там обаче на негласувалия се налага само малка глоба, без бъдещото му участие в избори да е затруднено. То се счита за неговото най-важно право. Гласуването от разстояние даже е улеснено.
В България обаче парламентът решава наказанието да е изключване от избирателните списъци, т.е. затрудняване на бъдещото гласуване! Скритата цел на партиите, разбира се, е да изключат негласуващите, които един ден биха могли да подкрепят алтернативна партия.
Самата кампания в подкрепа на задължителното гласуване, както други инициативи, целящи подмяна на демократични принципи, не минава и без подвеждащи статистики. Изтъква се например как в Австралия избирателната активност е висока, без да се споменава, че подобна висока активност има и в много други държави без задължително гласуване, като Франция – 80%, Холандия – 80% и Нова Зеландия – 75%. Премълчава се, че има много други фактори за високата избирателна активност в Австралия, например улесненото гласуване от разстояние и т.н.
Повечето принудителни политики или мерки, дори зад тях отначало да стоят добри намерения, в един момент могат да бъдат обърнати срещу хората. Ето защо трябва да се избягват.
Кой контролира кариерата му?
Веднъж щом редовият депутат влезе в парламента, политическата му кариера – постовете в комисии и евентуалното му назначаване в правителството – зависи от партийното ръководство. На депутата обикновено не му се разрешава да предлага законопроекти по собствена инициатива.
За сравнение, в САЩ кариерата на конгресмена или сенатора до голяма степен зависи от самия него. Той може да гласува по собствена преценка, да предлага законопроекти и т.н. Ето защо депутатите в Конгреса гласуват единодушно по партийна линия само в 30% от случаите. Дори когато партията на президента държи мнозинството и в двете камари на Конгреса, средно само 85% от законопроектите му се приемат.
Професионални или непрофесионални политици?
За да работи един народен представител в интерес на гражданите, не е достатъчно само да се чувства отговорен пред тях. Необходимо е и интересите му да са близки до техните. Когато човек се наема да върши дадена работа, той обикновено го прави не само заради паричното възнаграждение, а и заради лични интереси. Следователно е важно политическата система да е така устроена, че личните интереси на народните представители да не се отклоняват значително от тези на гражданите. Известна е фразата „Властта има тенденцията да корумпира“. Когато политиците се превърнат в професионална класа, те си изграждат специфични приоритети, които започват силно да се отличават от тези на останалите граждани. Представете си, че държавата се управляваше само от лекари или само от футболисти – със сигурност щеше да има залитане в посока тесните им интереси.
Добър способ за уеднаквяване на интересите на политиците с тези на гражданите е политиката да не е професия. Такава е практиката в Швейцария и повечето американски щати. Там народните представители си имат редовни професии като всички останали, а с политика се занимават в свободното си време. Съответно заплащането им е като за почасова работа. В Швейцария то е около половин средна за страната заплата – плюс 440 франка към 2016 г. за всеки ден заседания на парламента, на парламентарните комисиии или на неговата парламентарна група. Общата сума без разходните излиза около 120% от средната за страната заплата. За сравнение, в България възнаграждението на редови депутат – основно плюс добавките за стаж и за членство (забележете, че не е за реално участие) в комисии е средно 500% от средната брутна заплата в страната! Отделно получават до 2/3 от основната заплата за представителни, транспортни и други разходи. Съдейки по възнаграждението им, човек би предположил, че българските законодатели са относително четири пъти по-ефективни от швейцарските! Само че качеството на законите ни рисува друга картина.
В Чехия и Португалия – подобни по-мащаби на България, но не толкова корумпирани страни, този коефициент е 210%. Отчитайки леката тенденция към по-високо заплащане в по-големите държави, ясно си проличава положителната връзка между възнаграждението на депутатите и корупцията. От една страна, имаме Великобритания – 260%, Германия – 280% и САЩ – 300%, а от друга – Италия – 550%, Русия – 680%, Индия – 750% и Бразилия – 1060%!
Такава връзка се наблюдава и сред американските щати. Законодателни органи на 40 от тях се състоят от непрофесионални или полупрофесионални политици – граждани. Заплащането им е сравнително ниско – недостатъчно, че да си изкарват прехраната без допълни доходи. Само в десет щата законодателите са професионалисти с високо заплащане и високи разходи за персонал. Съпоставяйки класацията на американските щати по корупция с типа на парламентите им, се оказва, че десетте най-слабо корумпирани щата са с непрофесионални или полупрофесионални депутати, а от десетте най-корумпирани три са с професионални (Илинойс, Аляска и Пенсилвания). Според споменатата класация обществените разходи на глава от населението в десетте най-корумпирани щата са с 5% по-високи от средното.
Връзката между заплащането на народните представители и корупцията вероятно е двупосочна. По-високите заплати привличат повече користолюбци. И обратното – безотговорната и корумпирана политическа класа лесно си вдига сама възнаграждението. Порочна спирала.
Политиците обичат да казват: „Ще си плащаме повече, за да вземаме по-малко подкупи“ или „Работата ни е важна и квалифицирана и заслужава високо заплащане“. И двата аргумента са смешни. Първият даже си е чист рекет. Колкото до втория, свидетелствата против него изобилстват. Конституцията на САЩ, станала модел за целия свят, е писана от непрофесионални политици. Швейцарските закони – също. На политиците, които казват, че законите са прекалено сложни, бих отговорил – пишете по-прости закони. Колкото по-кратки и по-добре обобщени са те, толкова по-добре. За това как се пишат такива закони, ще дам примери по-нататък.
Представете си успял фермер, уважаван директор на реномирано училище, лекар, инженер, бизнесмен и т.н., който отдава част от времето си за създаване на закони, защото искрено се вълнува как да подобри обществото чрез тях. В ролята си на законодатели тези хора биха допринесли както с разбиране на проблемите в професионалната си сфера, така и с доказани способности да намират оптимални решения. От друга страна, представете си професионален политик, който се интересува предимно от облагите, които властта може да му донесе. Ако не се вълнува искрено от законотворчество и не познава проблемите на реалния свят, няма да може да създава качествени закони.
Каква е най-удачната формула за обвързване на заплащането на политиците? Може да обобщим от световния опит, че обикновен депутат би трябвало да получава около половин средна за страната заплата плюс дневни за участие в пленарни сесии и заседания на комисии в размер на 1% от средната годишна заплата на ден. При 100 работни дни общото възнаграждение възлиза на около една и половина средни заплати. За разходни може да му се отпуснат още до 2/3 от основното му възнаграждение.
Мандатност
Друг, но ограничаващ правото на избор способ за подравняване на интересите на политиците с тези на гражданите е да се ограничи престоят им във властта. След няколко мандата да са принудени да се върнат към обикновения си живот и да изпитат последиците от политическите си решения.
Историята е доказала, че в изпълнителната власт, която е концентрирана в ръцете на един човек – президент, министър-председател, губернатор или кмет, ограничението на мандатите е ефективно средство срещу развитието на тирания. Примерът на Джордж Вашингтон, първия президент на САЩ, който се оттегля след два мандата, става традиция. След като обаче Ф. Д. Рузвелт (32-рият президент) прави изключение от правилото, като се кандидатира за трети мандат, американците вкарват ограничението в конституцията си.
Въпросът при законодателната власт е по-спорен. Органите ѝ са по-многолюдни, решенията не зависят само от отделния депутат, вземат се по-бавно и приемствеността в тях е полезна. Както се казва, съществува риск
“с изхвърлянето на мръсната вода да изхвърлим и бебето“, т.е. с корумпираните да се отлъчат и опитните, добри парламентаристи. Това важи с особена сила за стабилните демокрации, при които приемствеността е полезна. Отделно, в професионалните (откъм заплащане) парламенти ограничаването на мандатността е вид противоречие. При непрофесионалните парламенти тя пък би могла да наруши баланса между изпълнителната и законодателната власт, като отслаби втората, но това зависи и от много други фактори.
През 90-те години на миналия век 15 американски щата
въвеждат чрез граждански инициативи мандатност за законодателите по различни формули. Първоначалните резултати са противоречиви. Очаквано, текучеството на депутати се увеличава, но законодателните органи се адаптират чрез курсове за обучение на новобранците и други мерки.
Може би в този случай, вместо да се ограничава правото на избор, е по-разумно да се променят стимулите на депутатите, например чрез намаляване на заплащането им, по-кратки мандати и т.н.
В обобщение
Четири въпроса определят дали народът има истински, или псевдопредставители във властта:
- Номинират ли се партийните кандидати от симпатизантите на партията, или се определят от партийното ръководство?
- Финансират ли се кандидатите и партиите предимно пряко от гражданите чрез дребни дарения и членски внос?
- Избират ли се депутатите, общинските съветници и кметовете с фокус повече върху кандидатите, отколкото върху партиите?
- Имат ли народните представители реална възможност за самостоятелна законодателна инициатива и независими решения?
Таблица 3. От кого зависи и кого представлява един депутат в САЩ и в България
| Фактор |
САЩ |
България |
| Номиниране |
Симпатизантите на партията |
Партийното ръководство и себе си |
| Финансиране |
Частни преки дарения – 61%*
Собствени средства – 11% |
Държавни субсидии, разпределяни от партийното ръководство – 90%;
Корупция |
| Избиране |
Пряко, индивидуално |
Косвено, през партийни листи |
| Кариера |
Собствена инициатива |
Зависи от партийното ръководство |
| Отчитане |
Пред гражданите |
Пред партийното ръководство |
* Кандидати за Камарата на представителите през 2010 г.
Като се вземат предвид всички тези фактори, не е учудващо, че голяма част от българските депутати са като пионки, натискащи копчетата в парламента по команда. Същото важи и за общинските съветници. Кметовете зависят от гражданите поне за избирането си, но това не е достатъчно, за да ги откъсне от партийната машина.
В България единствените депутати, донякъде представляващи избирателите си, са партийните лидери, които народът познава и за чиито партии гласува. Казвам „донякъде“, защото дори те се самофинансират чрез държавните субсидии и корупция, поради което зависят от гражданите единствено за избирането си.
След като не само народните представители, а и партийните лидери почти не зависят от хората, не бива да се чудим защо партиите са просмукани от корупция и често приемат закони против интересите на народа.
Силната зависимост на кандидат-депутатите, кандидатите за общински съветници и в по-малка степен на кандидат-кметовете по отношение на номинирането, финансирането и избора им от партийните босове създава идеални предпоставки за изграждането на авторитарно ръководените партии политически машини, характерни за България.
Когато народните представители и общинските съветници не се избират индивидуално, за избирателите става много трудно да се отърват от гнилите ябълки. Няма как да се отзоват поединично, нито да им се попречи на следващите избори да влязат отново в парламента с нечия партийна листа.
Липсата на отчетност в политическата система се пренася и в останалата част от държавното управление. Кандидатите за почти всички висши държавни постове се предлагат от колективни органи, при което никой не носи лична отговорност за издигнатата кандидатура. Главният прокурор и председателите на върховните съдилища се предлагат от Висшия съдебен съвет. Председателите на независимите специализирани органи, като Комисията за защита на конкуренцията, за енергийно и водно регулиране и за финансов надзор – от Народното събрание или от Министерския съвет. Управителят на Българската народна банка – от Народното събрание. Често е обществена тайна кой дърпа конците и дори се носят слухове за размера на даваните подкупи, за да се избере определен човек, но накрая никой не носи отговорност. В случаите, когато се назначава с еднолично решение (обикновено на президента), пък имаме своеволие, защото не се изисква одобрението на независима власт.
Пример за разпространението на проблема в държавната администрация и за малка стъпка към ограничаването му е една от последните промени в Закона за обществените поръчки от 2016 г. Според поправката възложител на обществена поръчка вече не е съответната публична институция (изпълнителна агенция, комисия и др.), а представляващото я лице – нейният изпълнителен директор, председател и т.н. (чл. 5 от ЗОП). Промяната, разбира се, не е по инициатива на нашите законодатели, а е в изпълнение на европейска директива.
Всъщност според чл. 67, ал. 1 от Конституцията „Народните представители представляват не само своите избиратели, а и целия народ“. Вече изяснихме, че няма как някой да представлява група хора, ако не е избран лично от тях и не се отчита лично пред тях. Следователно нашата избирателна система е противоконституционна, защото не позволява депутатите да се избират индивидуално. Тя изисква от гласоподавателя първо да се избере партия, така че представителите на народа в парламента са партиите, а не депутатите. На нашата конституция би съответствала пропорционалната система ЕПВ или мажоритарна такава.
В крайна сметка идеалната избирателна система е тази, която гарантира пряко избиране, номиниране и финансиране на политиците от гражданите и е устойчива на манипулации от страна на партиите. Тогава институциите са легитимни и може да има истинско разделение и баланс на властите. Колко е далече България от това!